区块链神吐槽为什么美国公务员人数20年不增长？
前面我们谈过一个话题（从一个数据看那十年），共和国历史上唯有1992至2002年这10年，财政供养人员没有增长。但自那以后近20年来，公务员的增长速度是人口增长速度的8倍。实际上稍微了解政府运作体制的就知道，这里面其实还不含很多表外人员。
什么是表外人员呢？包括国企借调人员、包装为政府采购服务的外包人员、其他相关业务单位借调人员、临时工或临时借调人员。算上以上人员，实际财政供养人员往往超过核定公务员编制，有的高者甚至超过一两倍。
查2022年劳动统计公报大致可以了解。我国涉及财政供养人员，几个大数是，国家工作人员接近2000万，医疗卫生行业大约1100万，教育行业接近2000万，科研单位450万，交通、电力、燃气、供热等公共领域大约还有1000多万。医疗、教育、科研、交通等不是所有单位都全额财政，有的单位只是一定比例的财政补贴。
另外，还有一些国企虽然在法律上是市场主体，但实际上以一定的财政注资、补助等方式经营，主要功能有的甚至沦为雇养体制外延人员，其实也占用了一定公共财力。
不同国家对公务员的口径不同，比如很多发达国家把公交车司机、水电公司职员都归入公务员行列。但虽然各国有不同的公务员统计口径，但各自的口径下，控制公务员规模和增速是现代财政制度的必然要求。
实际上，现代政治对于公务员的人数控制是很成熟的。下面的图式是美国近20年的公务员人数变化，包含联邦公务员和地方各级政府公务员人数。从2003年到2022年，美国总人口从2.9亿增长到3.33亿，人口增幅15%。GDP从11.46万亿美元增长到25. 47万亿美元，GDP增幅122%。但是美国公务员人数20年间仅增长3%。
2003至 2022美国政府雇员数量变化（https://www.statista.com/）
这是英国自1999至2023年，24年间公共部门雇员人数变化，几乎没有增长。
这是日本：
可见，公务员规模的增长受到比较严格的控制。在回答他们是如何做到的之前，我们不妨先思考我们为什么做不到？
前两天有一则新闻，郑州一名23岁的年轻老师不堪非教学活动压力过大自杀了。她才毕业一年，原本满怀理想投身教育事业，结果很多与教学无关的行政、检查工作令她无所适从、梦想破灭。她的死令人们特别的同情和共鸣，天下基层苦检查久已。
很多人可能都有个感受：一旦上级决定有所作为，事情就往往变成加大监督检查指导力度。一级指挥一级，一级检查一级，所有压力最后都传递到最基层。
正是因为上面只管部署、规划、指导、检查，而只有基层才是真正干活落实。于是事情往往变成：一旦某项工作得到重视，便意味着监督指导的层级增加、督促检查的人更多，基层的压力更大。
组织天然有不断扩张的动力：加钱、加人。每一级都会变着方式想着增加人手。实际上，基层实践中，能够向上级争取到本地区、本部门的新增编制，这是领导有水平、有能力的表现。
当然，理论上，也存在重点工作转移后，原有历史使命告一段落，机构人员均可以裁撤，投身于新的行业部门。但企业可以，行政机构是很难的，人员只进不出。
这种上下对口，上级指挥下级，一级指挥一级的运作模式，很多年前被我们称之为“上下一般粗”、“上面千条线，下面一根针”。
“上下一般粗”在实际运作中往往效能不高。因为如果是上级政府推动的工作，便成为一级一级向下监督指导检查，导致管理层级多，指挥链条长，情报效率低，前线力量薄弱。
反过来，如果是下级政府试图推动的工作，便成为一级一级向上沟通请示汇报，导致推动层级低、推进力薄弱、协调力度差。
但它的好处又是显然的。对口管理能够方便上位者，上级凡事都有可以指挥的下级人员，而且事情办不好还有负责落实执行的人背锅。即俗话说的：“上面的政策都是好的，到了下面就变歪了”。
但是，现代社会的政府运作主要解决的是社会治理问题，社会治理的本质是如何服务好社会，即我们一直以来提倡的“为人民服务”。
在这里，我们要介绍一个概念：联邦主义财政。现代社会治理较为成熟的国家普遍采用联邦主义财政体制。这种体制“不寻求政府内部的上下对口管理，而是各级政府直接面对公民提供公共服务，权力和责任划分明确”（楼继伟《中国政府间财政关系再思考》）。
政治结构所谓单一制和联邦制是具有迷惑性的，实际上单一制国家的各级政府分权甚至高过联邦制，比如英国、日本。而名义上的联邦制国家很可能执行的是高度集权，譬如俄罗斯。
而联邦主义财政就是说无论一个国家是单一制还是联邦制，在社会治理中各级政府都应该分权、制衡，建立类似联邦的分权体系，各级政府都是面向全社会公民提供服务的机构。
只是因为管理和服务事项涉及的全面性或地方性、信息复杂度等各种原因，有的事项适宜由中央政府做，有的适合由地方政府做，因此政府间产生了事权和责任划分、财政支出和税源的分配，各级政府实际运作上构成了一个联邦式的整体。
联邦主义财政不存在“上下一般粗”的问题，中央有的部门很可能地方是没有的，地方有的部门很可能中央也是没有的。因为各级政府承担的管理服务事项不一样。
到底不同在哪里呢？举个例子，譬如颁发营业执照。我们从地方一直到中央，以前有工商总局，后来整合重组为市场监督管理总局，一级一级对口到地方。总局负责审批冠名中国或者特别重大的营业执照，地方负责一般事项，从省到市到区又有审批权限的分级。但是现代很多治理成熟的国家不存在这种对口关系，营业执照审批就是地方一级政府负责，中央政府不存在这样的职能和部门，因为中央政府不发营业执照。
又比如，美国政府除了传统按照我们郡县等地域划分的辖区政府外，为了做好某方面的服务，还建立了很多特殊服务区政府（超过地方政府总数的1/2），包括学区政府、消防政府、公共交通服务区政府等等，这些政府只管规定的单一事项。特殊服务区政府就是直接面对公民提供服务的，既不需要上级来指挥，也没有下级供它指挥。也比如养老事业，在日本等国由中央政府负责，那么地方政府便没有相应管理责任。
此外，即使同属一级政府的下属政府，比如美国州政府下有郡县，郡县之下可能还设置市镇一级政府，但这不意味着市镇是郡县的下级政府，而是都属于州政府下属的平级政府。
按联邦主义财政理念，政府服务事项应该尽可能做清晰的分权设置。一方面是避免职能重叠、效能低下；另一方面责任清晰，事情没有做好就是由负责的一级政府负责，不存在相互推诿，或者“政策很好、落实不力”的问题。
我们还要澄清三个误区。
首先，联邦主义财政不是看中央公务员人数多还是少。并非中央公务员人数少，地方公务员人数多就代表政府治理尊重地方。
实际上，中央公务员人数少，可能是因为该中央统一管理的事情中央没能承担起来。除了人们熟知国防、外交、贸易应当由中央政府统一之外，其实还有很多涉及全国性的具体事项只能是中央政府负责，否则地方政府可能因为地方利益难以保证公平或者多方扯皮导致事情无法推进。
比如90年代，为了狠抓质量，成立了全国性质量监督管理总局，工商事务也是垂直管理。因为对于制造伪劣产品而言，制造地有税收、有就业，甚至为了保护本地声誉，地方政府会袒护。因此质量监管、市场监管不能交给地方政府。同样的，还包括跨界的河流水道管理，跨区域污染治理、教育公平等，如果分别交给地方负责，就可能存在地方割裂、质量一般、重大事项推进乏力等。
包括过去三年，防控实践中实际形成省市县一级一级的责任承包制，导致出现各地能力不均、资源协调性差、运作效率不高、防疫政策不一的情况。疫情结束接近一年，不少政府还忙于此前的防疫支出结算。实际上由于我国医疗资源分布不平衡、传染病和突发疫情影响广泛，类似新冠疫情的防控治理适宜由中央政府承担更多的统一职能。
目前，我国中央公务员人数占比不到10%。实际上，OECD成员国中央政府公务员数量占比的平均值是41.41%。我们的中央政府显得“过小”，很多原本该中央政府承担的职能下放到了地方。
第二，联邦主义财政也不是看中央财政支出低还是高。并不是中央财政支出低，就表明我们给了地方充分的授权和财力支持。
事实上，由于一些原本应由中央承担的责任划到了地方，中央财政通过转移支付便转移了责任。实践中往往造成责任下放了、钱也下放了，事情一放了之。导致地方政府资金使用效能不高，服务质量偏低，有的甚至还有资金被转移挪用的情况。新闻上便不时看到某某地挪用水利资金、扶贫资金、救灾资金等报道。
2022年，我国中央财政支出占比仅有14%。实际上OECD国家中央财政支出普遍超过50%，比如2022财年，美国各级政府财政支出总额为9.37万亿美元，其中联邦政府财政总支出为6.3万亿美元，占比为67.2%。联邦财政支出的前两项是社会保障和医疗保障支出，合计2.54万亿美元，占联邦政府本级支出的40%。
第三，联邦主义财政更不是看中央管的事儿是不是高大上。
现代政治，各级政府本质上都是承担公民服务职责。只是有些事适合全国统一管，有些事适合地方自主管，绝不存在中央管的就应该高大上，基层管的才需要接地气。譬如，在很多国家，护林员、邮政员、河道巡查、铁路航空、图书管理员都是真正的属于中央政府管理的公务员。
因此，中央政府负责的事项，当然不是以高大上为原则，而是该高就高（比如国防外交），该低就应该低（比如界河、海洋、护林、邮政、铁路空运）。
按先进国家的治理经验，除我们熟知的国防外交等事务外，很多国家的中央政府一般都管以下几个方面涉及的事务。
一是属于全国制度公平性的安排，譬如养老事业、医疗保障、教育公平，以实现全国大致均等的基本公共服务水平；二是应该由全国性统筹和资源协调完成的，比如跨省域的大江大河管理、防洪救灾、跨区域污染治理；三是防止地方过渡追求地方利益的事权安排，譬如质量监管、税收和土地政策安排、生产要素的自由流通、消费者权益保护等，以维护全国统一市场。
那么怎样才能做出合理的事权责任划分呢？
第一，首先要确立政府与市场的边界。要发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府负责法治建设、司法公正、契约监督执行、消费者权益等等，不必过多干预市场，过多设置市场门槛，破坏市场竞争的公平性。
我国90年代认为政府招商是不务正业，尤其是以税收优惠和减免土地出让金的方式招商被国务院禁止。但后来的实践操作中，各地最终通过招商政策扶持、工业发展基金等诸多名目绕过监管，形成税收返还的实际政策。这就是地方政府谋取地方利益驱动导致，它当然促进了某一地在招商引资的洼地优势，但显然并不利于全国建立统一市场和法治公平的商业环境。
确立市场与政府的边界，就是要避免政府随意新增职能。控制新增职能，当然也就能控制公务员规模的增长。
第二，遵循外部性、信息复杂程度和激励相容的原则。
外部性就是看政府公共服务产生的外部效果由哪一级政府承担。如果只是一个地方受益或者受损，那么这个工作就只需要这一个地方来管理。而且应该按外部性的影响区域确定管理层级，如果只影响到某个乡镇，那么这项工作就适宜直接由乡镇管理。这也是事权划分上的“从低”原则，权力尽可能的交给较低层级政府行使。
举个例子，譬如农村房屋的建设管理和农田的保护利用等，现在各地对违建查处极严，几级政府监管，甚至动用无人机航拍。管理成本远超管理效益，而且农村实际情况复杂多样，但上级政府的监管流程在线，又必须闭合处置，导致基层人员往往无所适从。实际上，这项工作就适合乡镇自主管理。
信息复杂度是指搜集和处理信息的难度。地方政府熟悉基层事务，了解基层千奇百态的个性化情况。所以基层政府更适合处理基层工作，比如上面讲的农村违建查处工作，又比如垃圾分类处理、收运等等工作。各乡镇、各村有各村实际的财力、管理能力、环境状态的不同，类似于创文、垃圾分类、一村一品等工作难免有不同的承接水平和行动能力，就适合大家因地制宜的实施。
而中央政府适合做信息统一性高，全局影响大的工作，比如养老保障和教育公平。建立全国性的养老保障体系，无论在广州工作，还是西安工作，劳动者的养老保险不应当白交。劳动者的子女能够尽可能随着劳动者迁移上学，避免留守儿童和高考回原籍。
激励相容原则在经济学上是指每个理性经济人都会有自利的一面，但是，即使每个人都按自利的规则行为行动，最后得到的集体利益也是最大的。
对于联邦主义财政的制度安排就是，各级政府按照职权责任安排，只要积极履责，最后大家都获得最大的整体利益。显然，各地政府以税收、土地挂钩的招商引资政策是激励不相容的，它只是让给出最大优惠的地方获得利益，但是并没有增加全国利益，甚至助长了企业盲目追逐招商优惠的风气。
同样，环保管理交由地方实施可能也是激励不相容的，地方政府为了保住GDP，它可能倾向于不那么严格的环保管理。义务教育交由地方政府管理，可能也是激励不相容的，地方政府倾向于只是负责户籍人口或者高端人才的孩子教育，而对于农民工，城市只是需要他们的劳动力，而把农民工子女的教育负担留在其户籍地，这便破坏了国民待遇的公平性。
以上只是略谈现代政府权责划分的粗略框架，实际上与事权责任划分相配套的还有法治精神、预算管理、税收分配、债务管理、转移支付政策等周密的制度安排，才能确保政府治理的高效和高质量，促进国家繁荣发展。
熟悉中国历史，都知道有一个历史顽疾的“三冗”问题：冗官冗员冗费。中国封建王朝，每个朝代都会从轻装上任直至积重难返。实际上，政府机构最终变得臃肿和庞大的问题，在古代是无解的。在世界历史范围内，这也是古代王朝共有的规律。人类现代政治文明的附带成果之一，就是学会了控制政府机构规模。公务员人数趋势的不同背后，本质是政府行政运作的不同逻辑。
逻辑实质变了，结果自然不同。
本文没有什么创见，大部分思想来自楼继伟《中国政府间财政关系再思考》，只是结合实践观察有些心得体会，我的三言两语是无法讲清楚复杂的政府治理和现代财政的，甚至可能误导读者，朋友们如有兴趣请精读原著。
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